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索 引 号: -2012-00001 主题分类: 规划解读 发文日期: 2017年07月20日
发布机构: 丹江口市发改局 文       号:  

国家有关丹江口库区及上游 “两规划一方案”的初步学习和解读

 
 为保障南水北调工程顺利实施,促进丹江口库区及上游地区经济社会可持续发展,今年来,国务院先后批复实施了《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持十二五”规划》(以下简称《“十二五”规划》)和《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》((以下简称《经济社会发展规划》)。同时,国家发改委已于近期将《丹江口库区及上游地区对口协作工作方案(送审稿)》(以下简称《对口协作方案》)呈报国务院审批。以上三个文件简称为“两规划一方案”。

我市属于“两规划一方案”支持的重点区域。以“两规划一方案”批复实施为标志,十堰全面纳入国家战略。“两规划一方案” 政策涵盖广、项目支持多、资金含量高、投资强度大,其编制实施,是党中央、国务院推动区域协调发展的重大战略部署,是全市人民多年期盼、协力争取、积极奉献的丰硕成果,是十堰打造区域性中心城市的重大机遇、重要支撑和主要抓手,是推进十堰转型发展、跨越发展的行动指南和纲领性文件。

一、“两规划一方案”编制实施的背景、过程及意义

“两规划一方案”将河南、湖北、陕西3省43个县市区称为“丹江口库区及上游地区”,我市8县市区均纳入此区域。并将该区域划分为3个功能区,即:水源地安全保障区(丹江口、郧县、郧西、张湾、茅箭属此区域)、水质影响控制区(南三县属此区域)和水源涵养生态建设区。

(一)“两规划一方案”研究编制的背景及过程

1、背景。

南水北调工程中线工程是我国优化水资源配置、保障经济社会可持续发展的重大民生工程和重大基础设施项目,是党中央、国务院作出的一项重大战略性决策。目前,丹江口库区及上游水污染防治和水土保持工作形势依然严峻,汉丹江部分支流及库湾局部水域水质不达标;城镇生活污水和垃圾处理等环境基础设施滞后,一些工业企业污染物排放超标;水土流失现象普遍,面源污染日益加剧;产业结构性污染突出。同时,由于水质目标要求高,环境治理和生态保护任务艰巨、时间紧迫;因解决农业面源污染问题,传统种养殖业发展受限;原有规模小、污染重的企业已经或面临关停并转;就业机会减少,城乡居民收入减少,社会不稳定因素增多;地方财政增支减收反差明显,缺乏发展后劲。加之丹江口库区二次淹没、移民再次搬迁国内独有,因初期工程所致的人均耕地少、补偿补助低、社会矛盾多,因续建工程决策周期长所致的基础设施薄弱、安置难度大成为丹江口水库区别于国内同类型水库的最大特点。

为此,党中央、国务院高屋建瓴地指出,南水北调中线工程“关键在移民、成败在水质”,并再三强调“先节水后调水,先治污后通水,先环保后用水”的指导原则。2006年2月国务院批复实施了《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》;2007年初国务院原副总理曾培炎在丹江口库区考察时,明确要求国家发改委牵头编制丹江口库区经济社会发展发展规划,以保证库区及上游地区群众生存、发展和富裕;在此同时,对口支援丹江口库区及上游的问题也逐步纳入党中央、国务院的重要工作日程。江库水质保护及水源区经济社会发展的客观需要,以及党中央、国务院的高度重视和务实推进,催生了“两规划一方案”的编制实施。

2、过程。

一是根据党中央、国务院领导指示精神,按照丹江口库区及上游水污染防治和水土保持部级联席会议第一次全体会议要求,2007年初,国家发改委委托国家发改委宏观经济研究院开展了《经济社会发展规划》编制工作,6年之中广泛深入调研,反复征求意见和修改完善;二是《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》实施三年后,国家发改委于2009年委托中咨公司对规划实施情况进行了中期评估,根据评估情况和水质保护需要,2010年初,由国家发改委会同相关部委和河南、湖北、陕西3省开展了《“十二五”规划》编制工作;三是为统筹水源区和受水区协调发展,根据李克强副总理指示,2010年底由国家发改委牵头、国务院南水北调办配合,启动了丹江口库区及上游地区对口协作工作方案的研究编制工作。

在“两规划一方案”研究编制过程中,党和国家领导高度重视、着力推动,国务院有关部委倾力支持并给予业务指导,全国人大和政协领导数度开展实地调研并建言献策,中科院等权威机构围绕水源保护和经济社会可持续发展开展了扎实的科学研究,向国务院呈送了专题报告,“两规划一方案”研究编制责任单位及专家组多次深入库区开展调研,并反复征求基层意见,省委、省政府和省直有关部门极力推进,高效服务。高层重视、部委支持、科技介入、社会参与、共同发力,为“两规划一方案”的成功研究出台提供了坚实保障。

为了获得扶持政策、项目投资在“两规划一方案”中对十堰的最大支持,我市一方面积极参与“两规划一方案”的研究制定,另一方面开展了艰苦细致的衔接争取工作。市委、市政府将“两规划一方案”的参与编制工作纳入主要日程,市委书记周霁、市长张维国以及其他市领导多次赴省进京,不遗余力地开展汇报争取工作;市直相关部门立足工作职能,积极参与“两规划一方案”的研究编制,全力开展对口衔接争取工作。市领导亲历亲为,市直部门通力协作,为增强“两规划一方案”对我市支持的针对性、有效性、可操作性提供了重要基础。

(二)“两规划一方案”编制实施的重大意义

1、站在国家战略层面,编制实施“两规划一方案”具有三个方面的重大意义。

一是有利于实现南水北调伟业。编制实施《“十二五”规划》,是南水北调中线工程水质保护的重要支撑,通过项目建设和落实水环境保护制度,可以确保通水前的水质要求;编制实施《经济社会发展规划》,是实现水源区尤其是库区繁荣稳定、永保一江清水北送根本保证;即将出台的《对口协作工作方案》,是国家有关部委、中央企业及受水区政府与水源区开展合作、促进双赢的重要政策依据,为水源区经济社会发展和库区水质保护提供了强大的外部动力。“两规划一方案”三位一体、各有侧重,共同保障南水北调中线工程永续利用。

二是有利于探索生态与经济协调发展的新路子。实施“两规划一方案”,统筹水源区水质保护与经济社会发展,可以有效推进产业发展生态化、生态资源产业化,改变传统的生产方式和消费方式,创新体制机制、合理利用资源、发展生态经济,这有助于推动生态文明进程,为转变发展方式、实现科学发展提供示范。

三是有利于探索大型湖库综合开发的新模式。编制实施“两规划一方案”,广泛吸取国内外大型湖库综合开发的经验教训,有利于保护和修复丹江口库区生态系统,有效控制水源区的人为破坏,合理开发资源,探索大型湖库保护、治理、开发新经验,建立统筹经济发展与水源保护新模式,实现经济、社会、环境、生态协调发展的多赢目标。

2、审视十堰发展需要,编制实施“两规划一方案”具有三重积极影响。

一是有利于十堰贯彻落实科学发展观。党的十八大报告把生态文明独立成篇,提升到更高的战略层面,形成了包括生态文明建设的“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局。“两规划一方案”把生态和经济两大命题有机统一起来,把开发和保护两大主要任务有机统一起来。编制实施“两规划一方案”,在开展生态建设和环境保护的同时,助推我市产业转型升级,形成经济社会发展与资源环境相适应的高效生态经济发展模式,初步建立生态环保体系安全、产业结构合理、基础设施完善、公共服务健全的高效生态经济区的基本框架,在生态保护综合改革方面取得重要进展,在全国生态文明建设中走在前列。

二是有利于我市打造鄂豫陕渝毗邻地区中心城市。“两规划一方案”具有十分丰富的政策、项目、资金内涵,为我市打造“三国两区一基地”、 建设鄂豫陕渝毗邻地区中心城市指明了方向,提供了强大支撑。因此,“两规划一方案”的实施是十堰跨越发展的基础、希望和关键,是区域性中心城市建设的重要保障。

三是有利于推动我市创新发展。“两规划一方案”及秦巴片区规划的编制实施,西部地区生态文明试点工程示范市的推进建设,是国家在我市实施的重大战略,这些战略举措聚焦我市,分别明确了战略目标、战略任务、战略重点、战略措施,形成了目标任务各有侧重、政策措施相互叠加的良好局面,同时也要求我市廓清思路、找准方位、创新机制、整合要素、推动发展,以充分发挥十堰生态环境好的优势,更好地策应国家区域发展战略,争取十堰在全省乃至全国区域发展格局中的有利地位。

二、“两规划一方案”的核心内容

通过对“两规划一方案”的初步学习研究,我们认为可将其称之为“三胞胎孪生姐妹”,三者之间相辅相成、有机结合、密不可分。《经济社会发展规划》是主题,《“十二五”规划》是关键,《对口协作方案》是纽带。

(一)关于《经济社会发展规划》

该规划包含8章27节,文字精炼,内容全面;规划期为2012—2020年;是当前和今后一个时期指导丹江口库区及上游地区经济社会发展的行动纲领。

1、总体要求。

规划对丹江口库区及上游地区的发展定位是:经济发展、社会和谐、生态良好、生活富裕的生态文明区。

发展原则是:统筹兼顾、生态优先、改善民生、内外联动;加大国家支持力度,加强区域经济技术合作,实施对口协作帮扶,发挥比较优势,增强自我发展能力。”

发展目标是:到 2015 年,经济社会发展水平进一步提高,生态建设和环境保护取得明显进展,森林覆盖率达到 55%以上,水库水质稳定达标。到 2020 年,与全国同步实现全面建设小康社会目标。初步形成以生态农业、环境友好型工业和旅游服务业为主的产业体系,以及覆盖城乡、高效便捷的基础设施体系,基本公共服务能力进一步增强,生态文明建设水平显著提高,调水水质得到切实保障。

2、空间布局。

按照水源区生态保护需要和水环境保护要求,根据经济社会发展实际和发展趋势,将规划区划分为水源保护区、生态农业区和集聚发展区三类功能区。

水源保护区:主要是水源保护核心区和涵养保护区,按照禁止开发的要求进行管理。其中水源保护核心区包括南水北调中线水源一级、二级保护区范围。区内禁止开展易造成水污染的生产活动。

生态农业区:包括以种植、养殖业为主的区域,按照限制开发的要求进行管理;区内重点调整农业结构,发展生态农业、高效 农业和设施农业,着力改进种植业、养殖业和林果业生产方式。

集聚发展区:包括中心城市规划建设区以及依法设立的开发区和产业集聚区。区内实行最严格的节约用地制度,在有条件的地方集中布局建设产业聚集区,重点发展二、三产业,着力促进产业改造升级,推行清洁生产,发展循环经济,减少污染排放,提升已有开发区集约发展水平和辐射带动能力。

规划明确十堰区域性中心城市的发展方向是:建设汽车生产基地和重要的旅游目的地,建成库区和上游地区结合部中心城市;提出结合水污染防治、移民安置,调整优化城镇布局,加快发展重点城镇。

3、生态安全。

围绕库区水质稳定达标,实施严格的环境保护政策,加强环境污染防治,强化生态保护与修复,增强区域可持续发展能力。该部分既与《“十二五”规划》一脉相承,又涵盖了生态文明建设的方方面面,包括加大污染防治力度、防治农村面源污染、加强生态保护与建设三方面内容,着力实施生态移民工程。

4、产业发展。

该部分是整个规划的核心,提出按照保护生态环境、发挥比较优势、促进就业的原则,推进产业结构调整和优化升级,逐步形成以生态农业为基础、制造业为主体、服务业为支撑的环境友好型产业体系。

(1)大力发展高效生态农业。一是稳定发展粮食生产。加强对耕地特别是基本农田的保护,加强农田水利设施建设,加强农业科技推广,实施“移土培肥”工程,提高土地集约化利用水平。二是大力发展特色农林产业。加强优势农产品生产,培育和打造一批具有地方特色的绿色食品、有机农产品名优品牌;建设特色中药材种植基地,着力打造“秦巴药乡”和“丹江药谷”品牌;合理控制黄姜种植面积;加快经济林建设,发展精深加工。三是集约发展养殖业。支持龙头企业、专业合作社和专业化养殖大户发展特色畜禽养殖,实现集约化生产和标准化饲养;适度发展淡水养殖业,严格控制发展投放饵料的网箱养鱼,保护水域生态环境。

(2)加快推进工业结构调整。一是做强优势装备制造业。以优势企业为龙头,加大汽车及零部件企业兼并重组力度,促进产业集群发展,提高综合竞争力。加快产品升级换代,积极发展节能环保型汽车。我市重点发展重型商用车和大中型客车,建立汽车制造业聚集区。二是加快发展中药材和绿色食品加工业。依托重点医药企业和科研院所,开发科技含量高、附加值高的优势原料药和中药新品种,培育市场竞争力强的大型医药企业集团。根据国家产业政策,整合黄姜皂素加工企业,发展绿色深加工产品。重点发展高附加值农副产品深加工,形成原料生产基地和食品加工相结合的绿色食品产业链。鼓励以特色农副产品为原料的果汁饮料等加工业的发展。着力培育一批竞争力、带动力强的绿色食品加工龙头企业和企业集群。三是规范发展矿产采掘业。合理开发钒、绿松石、米黄玉等矿产资源,整顿和规范市场开发秩序。

(3)积极发展以旅游业为主的服务业。依托武当山世界文化遗产,开发旅游产品,打造一批旅游精品线路;加大旅游市场开发和旅游宣传促销力度;加快发展生态游和休闲度假游,促进消费结构多元化;培育旅游强县和特色旅游小镇;完善旅游信息服务平台,加强重点旅游景区基础设施和服务设施建设;优先发展经济型酒店,推广连锁经营;加大对高档星级酒店和度假型酒店的整合力度,提高旅游档次和效益;加快发展具有地方特色的餐饮服务业;积极开发特色旅游商品,繁荣旅游购物市场;优化发展商贸物流,完善汽车、汽配和农产品物流中心。

5、基础设施。

加强基础设施建设,形成高效便捷的交通运输、功能完善的水利设施、清洁稳定的能源供应、安全畅通的邮电通讯网络,增强区域发展的支撑能力。

交通设施方面:规划建设十堰至宜昌铁路,推进武汉至丹江口铁路(丹江口)与南京至西安铁路(西峡)连接线规划研究工作;加快国家高速公路建设,推进地方相关公路网与国家高速公路网的对接,加强库区城镇道路和旅游公路建设,恢复重建库区公路,形成环库区公路。到 2015 年,国家高速公路相关路段基本建成通车,国道达到二级及以上公路技术标准,全部县(市、区)有二级公路连通,所有乡镇及建制村通沥青或水泥路。加快汉江高等级航道建设,加强库区淹没水运设施复建和公路渡口改造,合理布局建设码头等设施;新建武当山机场。

水利设施方面:积极推进湖北房县方家畈水库等骨干水源工程建设,统筹规划建设城镇和农村供水设施;实施郧县滔河、郧西天河、竹溪北部平坝等大中型灌区续建配套改造,在水土资源丰富的地区适时新建部分灌区;统筹加强小型农田水利建设,完善农村小微型水利设施;建设一批城镇防洪工程,优先治理洪涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象重要的河流及河段;加强山洪地质灾害防御,抓紧完善有防治任务的县级行政区及以下基层监测预报预警体系,加快实施搬迁避让和工程治理。

电力设施方面:加快电网改造,形成不同电压等级协调发展的输配电网络;加强电源点建设,高效清洁发展火电。在保护生态和妥善安置移民的前提下,有序开发汉江、丹江水能资源,建设孤山、小漩等水电站;积极开展水电新农村电气化县建设和小水电代燃料生态保护工程,加快老旧农村水电站增效扩容改造;推进新一轮农村电网改造升级,完善城乡供电线路,提高供电可靠性和覆盖率;落实城乡同网同价政策,加快无电地区电力建设。

广电通信方面:加快农村广电设施建设,基本消除广播电视覆盖盲区;完善邮政和通信服务网络,推进下一代信息基础设施建设,加强农村宽带网络基础设施建设,推进邮政网点和商业信函业务处理系统建设, 加快库区邮政设施复建,保障区域邮政的便捷畅通。

6、社会事业。

规划提出以改善民生为重点,加快发展教育、卫生、文化、就业和社会保障等各项社会事业,提高基本公共服务水平。包括优先发展教育事业、加快发展医疗卫生事业、积极发展文化事业、大力促进就业、完善社会保障制度、加强社会管理等六部分内容。提出了具体的发展措施和目标:完善农村义务教育经费保障机制,提高家庭经济困难寄宿制学生生活补贴标准;建立“广覆盖、保基本、多形式” 的学前教育体系;加强武当武术等非物质文化遗产保护;确保城镇零就业家庭至少有 1 人就业;2012 年基本实现城镇居民社会养老保险试点和新型农村社会养老保险试点制度全覆盖等等。

7、保障措施。

其中最具含金量的保障措施有三条:

一是加大中央财政转移支付力度,逐年增加重点生态功能区转移支付规模,逐步完善中央财政森林生态效益补偿政策。

二是国家对规划区内可纳入现有投资渠道安排的建设项目予以支持;适当减少核心区范围内集中连片特殊困难地区公益性建设项目市级配套资金。

三是从规划实施当年起,受水区北京市、天津市每年筹集一定数额资金,以对口协作的方式,专项用于支持水源区生态保护和经济社会发展,资金管理办法另行制定。

(二)关于《“十二五”规划》

《“十二五”规划》的规划期为2011—2015年,包含7章12个附表,核心内容有:

1、指导思想。

以科学发展观为统领,以建设优质水源区为目标,以推进水污染防治和水土保持项目为重点,统筹库区水质保护和经济社会可持续发展,正确处理整体与局部的关系、经济发展与环境保护的关系,确保丹江口库区“一库清水”和经济社会可持续发展。

2、规划目标。

《“十二五”规划》的首要目标是保障中线水源地水质达标,全面控制6个重点控制单元污染物排放。具体目标为:2014年通水前,丹江口水库陶岔取水口水质达到《地表水环境质量标准》Ⅱ类要求(总氮保持稳定);主要入库直流水质符合功能区要求;汉江干流省界断面水质达到《地表水环境质量标准》Ⅱ类要求。

到2015年末,丹江口水库水质稳定到Ⅱ类要求(总氮保持稳定);直接汇入丹江口水库的各主要支流水质不低于Ⅲ类(现状优于Ⅲ类水质的入库河流,以现状水质类别为目标,不得降类),入库河流水质全部达到水功能区目标要求;汉江干流省界断面水质达到Ⅱ类要求。规划区污染物化学需氧量(COD)和氨氮排放总量控制目标与国家“十二五”分配到规划相关省的总量指标一致。治理水土流失面积6295平方公里,实施坡改梯315平方公里;水土流失累计治理程度达到50%以上,新增项目区林草覆盖率增加5%—10%;年均增加调蓄能力2亿立方米以上,年均减少土壤侵蚀量0.1亿—0.2亿吨。

3、重点任务。

规划突出库区及上游地区水污染防治和水土保持工作,主要有“十大治理领域”。我市纳入规划的项目有10大类、287个,总投资35.3亿元,占规划总投资的29.5%。

十堰市纳入《“十二五”规划》项目投资情况

序号

类别

总投资(万元)

项目个数

合计

10大类

353047

287

1

城镇污水处理项目

101680

81

2

垃圾处理设施项目

107290

42

3

工业点源项目

45950

60

4

入河排污口整治项目

6695

41

5

水环境监测能力建设项目

7349

8

6

水土保持项目

28997

18

7

库周生态隔离带建设项目

21586

26

8

农业面源污染防治项目

10500

2

9

尾矿库治理项目

19000

8

 

有主尾矿库治理项目

6500

6

 

无主尾矿库治理项目

12500

2

10

重污染河道内源污染治理项目

4000

1

在市委、市政府的正确领导下,我委会同相关部门,组织各县市区及项目单位,提早谋划,超前准备,在《“十二五”规划》批复之前就开展了大量的工作,目前已经取得阶段性成效。国家发改委已批复下达我市污水、垃圾处理项目15个、总投资3.03亿元(其中中央投资2.63亿元);我市列入规划的水土保持小流域治理项目区18个、43条小流域、治理流域面积近710平方公里、总投资2.09亿元,其实施方案近期已通过省发改委、省水利厅组织的评审,目前国家已安排投资近8000万元;与此同时,我市还有27个污水、垃圾处理项目的可研报告,本月初已通过省发改委组织的评审;有38个污水、垃圾处理项目及20多个工业点源污染治理项目正在开展可研报告等前期工作。

4、保障措施。

一是加强组织协调、健全工作机制;二是明确目标任务、落实工作责任;三是健全政策法规、强化环保监管;四是加大资金投入、拓宽投资渠道;五是严格项目管理、发挥投资效益;六是搞好配套措施、确保治理效果;七是加强科研攻关、提供技术支撑;八是建立监测网络、鼓励公众参与。

(三)关于《对口协作方案》

10月下旬,《对口协作方案》已报国务院审批,该方案一旦批复实施,将成为“两个规划”推进实施及库区争取政策、项目、资金的“尚方宝剑”,也是今后工作是最大着力点和兴奋点,更是与京津地区联姻的“直通车”。

1、指导思想。

明确了“保水质、强民生、促转型”的主线,提出坚持“三个结合”,即对口支援与互相合作相结合、政府推动与多方参与相结合、对口协作与自力更生相结合);通过政策扶持、体制机制创新、深化经济技术交流合作等措施,共同构建南北共建、互利双赢的区域协调发展新格局。

2、基本原则。

一是科学规划,有序实施;二是政府推动,多方参与;三是突出重点,示范带动;四是严格标准,绿色发展;五是服从大局,互利共赢。

这五大原则中包含了诸多硬性要求和措施,主要有:编制协作规划、国家相关政策和资金要向水源区倾斜、明确对口协作重点区域和重点领域、建立利益共享机制等等。

3、工作目标。

方案中没有定量的目标,只是定量的发展目标。到2020年,推动水源区生态环境持续改善,水量和水质稳定达标;资源节约集约利用水平显著提高,生态型特色产业形成优势;劳动力就业能力明显增强,收入水平进一步提高;公共服务能力得到加强,城乡面貌不断改观;协作互动格局全面建立,内在发展动力不断增强,努力把水源区建设成为生态环境良好、社会文明和谐、经济持续发展、人民安居乐业的生态文明示范区。

4、协作关系。

支援方包括北京市、天津市,以及教育部、科技部等19个国务院部门,中科院、社科院、工程院等事业单位,有关中央企业;受援方为河南、湖北、陕西三省水源区。北京市除了对口协作十堰市,还协作河南南阳市、三门峡市、洛阳市和我省神农架林区;天津市对口协作陕西省商洛市、汉中市、安康市;国务院24个部委及企事业单位对口协作3省水源区。协作期限为2012至2020年。

5、协作重点。

一是生态经济领域:包括生态型农林产业、产业链、农业基地、订单农业、龙头企业、名优品牌、生态旅游合作与支持等。

二是工业经济领域:明确合作建立产业集园区,结合企业兼并重组、异地改造、淹没搬迁,开展产业集聚示范区建设,推动双方产业融合发展。

三是人力资源领域:选派优秀企业技术干部和管理人才,以及教育、医疗卫生人员赴对方挂职锻炼;加强干部人才双向交流;加强劳务合作。

四是科技创新领域:鼓励科技创新型企业到水源区发展,将科技成果和先进生产工艺向水源区转移转化;推动科研机构、高等院校开展多种形式交流和科研合作。

五是经贸交流合作领域:通过协作交流、招商引资或项目推介等方式,积极推动开展经贸合作,共同做好水源区产品和服务的本地市场培育和外部市场开拓。协助水源区与受水区大型商贸企业开展“农超对接”,探索建立水源区绿色农副产品直达受水区供销方式。

六是生态环保合作领域:开展生态环境保护和节能减排合作,建立应对水环境污染的联防联控长效机制,参与重大生态治理和污水垃圾处理等水源保护项目建设,促进区域生态环境改善和生物多样性保护。

七是公共服务领域:积极开展科教文卫等社会发展领域的合作;鼓励受水区高效和中等职业学校扩大面向水源区的招生规模,支持受水区与水源区职业院校合作办学、联合培养;鼓励受水区企业、社会组织和志愿者到水源区开展公益设施建设等各类公益活动。

6、各方责任。

(1)受援方。水源区各级政府要加强领导,配合支援市编制协作规划,积极做好组织实施工作;营造良好投资合作环境,在协作项目和协作关系策划、项目论证审批、配套资金安排和组织动员等方面,要主动做好各项协调服务;会同至远方组织开展多种形式的交流合作。

(2)支援方。

支援市:北京市、天津市会同受援方编制协作规划,并做好组织实施工作;制定政策措施,积极引导本市有关区(县)、部门、单位和企业围绕协作重点领域,推进各项对口协作工作有序开展。

国务院有关部门:结合本部门职能,指导有关方面做好协作规划编制实施工作;在制定行业专项规划和政策时,要对水源区给予倾斜;组织开展干部人才培训和双向挂职锻炼;制定本部门本单位对口协作工作方案。

中央企业:国务院国资委要做好中央企业支持水源区发展的指导协调工作,鼓励央企结合自身实际和业务特点开展项目合作,加大对 水源区投资、技术和人才支持力度,积极承担社会责任,开展捐资捐助活动。

7、保障措施。

(1)建立对口协作协调工作机制。成立由国家发改委为组长单位、国务院南水北调办为副组长单位,有关部门和单位、有关省(市)政府参加的对口协作工作协调小组。有关省(市)和水源区地方政府也要建立健全日常工作机制。

(2)制定协作规划。支援市会同受援方编制协作规划,明确指导思想、工作目标、重点任务和保障措施等,经本市人民政府批准实施,并报对口协作工作协调小组备案。

(3)加大中央支持力度。国家有关部门要对丹江口库区移民安置及后扶给予倾斜。研究制定符合水源区核心区和影响区环境保护要求的产业准入标准,以及劳动就业培训优惠政策措施。探索建立以市场化等多种方式对保护区开展生态补偿的政策和机制。依据资源换将承载力和产业准入标准,设立承接产业转移示范区。支持引导受水区有序承接发达地区特别是京津地区特色农产品加工、休闲旅游、新型材料、生物医药等转移产业。

(4)设立对口协作资金。北京、天津要从本方案实施当年起,每年筹集一定数额的对口协作资金,用于开展示范项目和产业集聚园区建设等工作。河南、湖北两省也要相应设立专项扶持资金,重点用于支持本省外迁移民安置任务较重地区的发展,配合支援方开展相关工作。对口协作资金管理办法另行制定。

(5)加强监督检查。援受双方按照本方案要求,认真做好组织实施工作,落实责任主体,加强监督检查。建立健全考评考核机制,加强对协作规划实施情况的跟踪分析与督促检查。

三、“两规划一方案”的重要特点

“两规划一方案”作为国家级的区域发展规划(方案),其特点突出,特色鲜明,具有很强的指导意义和可操作性。主要体现在以下五个方面:

    (一)“两规划一方案”在同一区域、同时实施,史无前列

1、“两规划一方案” 均是“国字号”。都是国务院批复实施的规划(方案),牵头编制单位都是国家发改委,报请国务院批复的送审单位也是国家发改委。这为规划的推进实施提供了坚强的保障。

2、“两规划一方案”带给十堰的机遇空前。既有经济社会发展综合性的规划,又有水污染防治的专项规划,还有广领域的对口协作支撑,表明中央对南水北调丹江口库区经济发展与生态环保的高度重视。我市五县一市二区全部纳入国家级规划的实施范围,三大规划(方案)同时、同步推进实施,可以说史无前列,我市面临空前利好的发展环境和战略机遇。

(二)“两规划一方案”指导思想一致,内容有机统一

1、“两规划一方案” 指导思想一致。指导思想都是从确保实现南水北调中线工程战略目标的大局和库区经济社会可持续发展的目标出发,以保水质、强民生、促转型为主线,通过国家扶持、受水地区支援和自力更生,以增强库区自我发展能力,改善生产生活条件,确保库区水质安全,指导思想一致。

2、“两规划一方案”是一个有机整体。三者统分结合、虚实结合,有机统一,互为促进。总的来看,《经济社会发展规划》是纲,相对较“虚”,《“十二五”规划》是目,相对较“实”,《对口协作工作方案(送审稿)》是支撑,是平台,三者有机统一。

三)“两规划一方案”目标任务明确,规划内容广泛

1、“两规划一方案”目标明确、目的性强。《经济社会发展规划》是一个“精装版、压缩版”的区域经济社会发展规划纲要。通过实施规划,从而实现丹江口库区及上游地区经济社会的可持续发展,其目的是“发展”。《“十二五”规划》是一个生态环保建设领域的专项规划,通过实施规划,从而确保丹江口库区水质达到饮用水源地水质要求,其目的是“保护”。《对口协作工作方案》是为了实现上述两个规划目标,特别是实现《经济社会发展规划》目标的一个专项工作部署,其目的是“支撑”。

2、规划内容涵盖广泛,任务全面。《经济社会发展规划》是指导库区经济社会发展的一个综合性规划,既明确了规划的空间布局(即功能分区),又分别规划了生态安全、产业发展、基础设施、社会事业等,涵盖了经济社会发展的五大重点建设领域,既有侧重点又非常丰富。《“十二五”规划》确定的治理领域,由“十一五”的4个扩展到现在的10个,新增6个领域。包括污水、垃圾、工业点源、入河排污口、农业面源、尾矿库、重污染河道、小流域专项治理,以及库周生态隔离带、水环境监测能力建设等,涵盖了水污染防治和水土保持建设的方方面面。《对口协作工作方案》确定的协作内容主要包括生态经济发展、工业升级、人力资源开发、科技支持、经贸交流、生态环保合作、公共服务能力建设等七大方面,内容也十分广泛。

(四)“两规划一方案”扶持措施得力,规划支撑饱满

1、项目投资较多。《“十二五”规划》主要是依靠实施一系列水污染防治和水土保持项目来实现的,其确定的投资总量,由“十一五”的近70亿增加到近120亿(119.66亿元),增加投资近50亿元。其中我市纳入规划实施的项目287个,总投资35.3亿元,占规划总投资近30%。比照“十一五”实施情况,中央资金投入占项目总投资将达70%以上,项目投资有充分保障。

2、资金支持较多。《经济社会发展规划》是一个指导性的规划,虽未建立项目库,但也明确了具体扶持措施,“含金量”也很高。主要有:一是加大中央财政转移支付力度;二是逐年增加重点生态功能区转移支付规模(从2008年南水北调中线水源区生态补偿财政转移支付政策启动以来,我市从2008年的3.07亿元,增加到2011年的5.55亿元);三是适当减少核心区范围内集中连片特困地区公益性建设项目市级配套资金;四是对口支援方明确支援资金(初步了解,北京、天津两市每年将筹措支援资金9亿元)。

3、政策支持较多。《经济社会发展规划》明确支持丹江口库区“开展生态保护综合改革试验,鼓励在发展生态产业、开展生态补偿等方面先行先试”;支持“企业开展对外承包和劳务合作”;“对规划区内可纳入现有投资渠道安排的建设项目予以支持”等。《对口协作工作方案》中明确的支持政策也很多,如对丹江口库区移民安置及后期扶持予以倾斜;设立承接产业转移示范区;编制协作规划;发展订单农业,开展农超对接;衔接国资委开展央企协作;开展人才培训,以及技术人才、干部人才双向交流挂职;教育、文化、公共卫生等领域的支持与合作;生态环保与节能减排合作;科技成果和先进生产工艺向水源区转移转化,等等。

(五)“两规划一方案”保障机制健全,责任分工明晰

1、建立了高规格的工作协调机制。《“十二五”规划》国家层面建立了以国家发改委为召集人的部际联席会议制度,省级层面相应建立了厅际联席会议制度。《对口协作工作方案》明确成立由国家发改委为组长单位、国务院南水北调办为副组长单位,有关部门和单位、有关省(市)政府参加的工作协调小组。

2、明确了职责分工。《经济社会发展规划》要求三省人民政府要加强对规划实施的组织领导,要制定实施方案,明确工作分工,完善工作机制,落实工作责任。明确国务院有关部门要根据各自职能分工,加强对规划的支持和指导。明确国家发改委要加强对规划实施情况的跟踪分析和督促检查。《“十二五”规划》国务院南水北调办分别与三省签订责任书,同时,也分别明确了国家部际联席会议成员单位的职责。《对口协作工作方案》明确了三个层次支援丹江口库区及上游地区,第一是北京市、天津市,第二是19个部委和三个国家事业单位,第三是有关中央企业。同时,还明确了支援方和受援方的责任。

四、“两规划一方案”的欠缺之处

通过学习研究,我们也感觉到“两规划一方案”仍有一些不够完善之处,主要体现在四个方面:

一是《经济社会发展规划》未明确规划实施专项资金支持。我市曾多次呼吁建议从调水收入中提取一定比例资金,建立库区生态经济发展基金,以扶持库区移民脱贫致富、生态产业快速发展。但国家批复的《经济社会发展规划》未明确规划专项资金。规划实施的资金来源主要将体现在现有投资渠道,以及对口协作资金中。下一步需要加大与北京市、国家有关部委、有关央企的对口衔接、争取。

二是《经济社会发展规划》和《对口协作工作方案》项目支撑不明确、不完善。由于《经济社会发展规划》从启动编制到批复时间跨度之久,一些规划内容和项目建设随着时间的推移已发生变化,未能全面、准确反映我市当前及未来的发展方向及需求。同时,《经济社会发展规划》和《对口协作工作方案》未同时配套建立项目库,规划实施的抓手不足,下一步的衔接争取谋划工作任务很重。

三是《“十二五”规划》未将一些重要治理领域纳入进去。我市境内直接汇入丹江口水库的神定河、泗河、官山河、剑河、浪河等5条支流,由于地表径流小,城市污水纳污量大,河流稀释自净能力弱,加之河道内源性污染严重,除官山河水质达到Ⅳ类,其他5条河流均为劣Ⅴ类,距《“十二五”规划》要求的水质目标有较大的差距,5条支流综合治理迫在眉睫,我市也曾多次通过不同渠道向国家反映,但国家批复的规划未将我市五条不达标河流纳入综合治理范围,下一步仍需继续向国家呼吁争取。

四是“两规划一方案”未明确把丹江口库区地灾防治和库岸治理工程纳入实施范围。我市丹江口库区沿岸地质灾害隐患点较多,对丹江口库区沿岸移民群众生命财产安全,确保一库清水按期送北方带来不安全因素,我市也曾多次呼吁国家尽快启动丹江口库区沿岸地灾防治治理工程,但国家批复的《“十二五”规划》未纳入。虽然批复的《经济社会发展规划》有“加强地质灾害防治”的段落,但未明确资金来源渠道,后期的资金衔接争取工作任务较重。

五、组织实施“两规划一方案”的几点建议

(一)建议在全市范围内迅速掀起学习研究“两规划一方案”的热潮。“两规划一方案”内容丰富、各有侧重,是以我市为重点的区域科学发展的重大战略。建议全市各级各部门本着“依据规划要政策、依据规划做项目、依据规划争资金、依据规划抓机遇、依据规划谋发展”的要求,在近期安排时间,逐条逐句学习研究“两规划一方案”,找出本地本部门的工作着力点,使本地本部门及广大干部群众应有作为、能有作为、大有作为。

(二)建议建立“两规划一方案”高效实施组织保障体系。一是成立十堰市“两规划一方案”实施工作领导小组,由市领导担任组长,市直部门及各县市区为成员,负责综合决策,统一部署重大事项。二是由市政府组织邀请国家和省有关部门及专家成立专家咨询委员会,围绕我市发展的总体思路、目标任务、政策措施、推进机制开展专项研究工作,参与相关重大课题与发展规划的论证以及重大问题的决策咨询等工作,充分凝聚各界智慧,为推动我市重大战略的实施提供更广泛、更有效的智力支持。三是近期围绕重大项目纳入“两规划一方案”支持范围、实施“两规划一方案”的要素整合平台、协作推进工作体系等事项,明确责任领导和责任单位,限期完成。

(三)建议研究制定“两规划一方案”推进实施方案。在全市初步学习研究的基础上,按照任务要求、责任主体、时限要求、工作目标等内容,近期尽快草拟“两规划一方案” 推进实施建议方案,连同《“十二五”规划》和《经济社会发展规划》一并印发市直有关部门和各县市区征求意见。经充分吸收意见和修改完善后,报市政府批准实施。同时对“两规划一方案”进行任务分解,群策群力推进实施。我委在深入研究讨论的基础上,起草了《“两规划一方案”组织实施任务分解》,明确各级各部门工作职责,拟报市委、市政府审定下发。建议各级各部门结合自身职能和工作任务,建立“两规划一方案”项目库和落实举措,找准抓手,加大跑省进京进度,最大限度地用好这支“尚方宝剑”。有的任务分解到多个部门,需要有关部门加强沟通交流合作,形成合力,做到分工不分家,同心协力推进规划实施。

(四)建议加强“两规划一方案”推进实施工作督办检查和效果考核。一是依据“两规划一方案”推进实施方案,建立“两规划一方案”推进实施目标责任制度。二是将“两规划一方案”推进实施工作列入市委、市政府督查室的重要督查事项,定期督察通报“两规划一方案”推进实施工作。三是将“两规划一方案”推进实施工作纳入各地各部门年度工作目标考核内容,考核结果作为评判工作绩效和干部任用的重要依据。